與水共存或與水抗衡
〜從德國巴伐利亞治水政策看凡那比風災
撰文：楊娉育〔高雄市柴山會總幹事〕
水往哪裡去？
凡那比颱風，一日的風橫雨狂，水淹高雄成了特大標題。選舉政治牽動了淹水議題，已經有人磨刀霍霍開始要出招。只是，這風雨倘若是落在台北，那結局是否會比較好？這場天災伴隨著的是長久的人禍。天災是一日進帳上千公厘的雨量加上大潮；而人禍則是「讓水無家可歸」的都市與區域發展。請注意！氣候異常的瞬間暴雨是每一個城市、每一年都得面對的，誰也逃不掉。只讓水快快流到海裡的治水思維，已經行不通了！
台東太麻里溪在去年莫拉克潰堤毀了嘉蘭村後，這一次又沖毀了新建的堤防，讓南迴鐵路又斷了。水文猶如「水的幽靈」，幽靈會告訴你水的流處與歸屬；你與幽靈爭地，注定要承受幽靈的索討。在氣候異常的條件下，那索討力道更加強大！高雄的三民區，曾經是埤塘遍布的水水高雄，而今卻是建物羅列橫陳的地方。鳥松以前從不淹水，小貝湖填了之後，從此淹水噩夢不斷。
治水，怎麼治？乾季缺水時，我們總會想水哪裡來；而洪患時只想讓水快快出去。我們似乎從來沒去問過水：「你從哪裡來，又想往哪裡去？」。水，不是只往海奔流，它們也常常往地下鑽竄；水，不會聽人的命令只順著水溝往海裡去，它們有想去的歸處。莫拉克與凡那比風災不斷地警示：過去治水的思維已經無法承受當前惡劣的氣候條件。我們得改變！
德國巴伐利亞的水治理政策
七月客家電視台播出「德國巴伐利亞水治理」專輯，裡頭諸多觀念與對策恰好點出台灣當前水治理的迷思與困境。
「與水共存」取代「與水抗衡」
在德國南部的巴伐利亞省，阿爾卑斯山系景致何其美麗！森林、田園環繞山下的小鎮與鄉村，加上多瑙河的支流奧德河蜿蜒勾勒，如詩如畫。然而，當暴雨來臨、當洪水從山上奔流而下，挾帶土石衝入小鎮民房時，那可是一點也不美麗。自1990年開始，暴雨水患開始侵襲巴伐利亞邦，特別是1999年以後，因為氣候異常，土石流的噩夢如影隨形。
1999年洪水氾濫之後，邦政府決定進行一個防洪大計畫。對於河川、森林的治理權，在德國是釋權至邦、及鄉鎮地方政府。在2001年地方政府提出一個歷時20年秏資23億歐元的防洪計畫。該防洪計畫大致分三個大項：體檢與風險評估、防洪計畫工程、如何與民眾溝通。
〔一〕體檢與風險評估〔含預警與提醒〕：體檢各區洪水氾濫程度，並詳細紀錄各項資料，同時將資料上網，讓民眾容易查詢。例如民眾只要鍵入某區地名，便會出現紅色圈圈標出洪水氾濫範圍。根據官方調查，洪害兩年後民眾會逐漸淡忘，為了提醒，會豎立看板告知洪害歷史，同時兼具學習功能，即如何防範洪水、如何面對洪水的學習。〔例如宣導將值錢的東西儘量放在二樓，逢雨就將值錢的車子開往高處，腳踏車掛在屋頂或牆的高處…等。〕
★ 與台灣最大不同處：1讓民眾記住災難，而非遺忘災難。2不會顧忌「房價地價」而隱藏問題。3讓資訊公開。
適地適性的「還地於河」
〔二〕防洪工程的思維會決定所有硬體工程被涵蓋考量的面向，例如：地景、人文歷史…等等。彙整此計劃工程思考的面向，大致有三：1.還地於河、生態繁衍、地下水補注。2.讓治水工法迎合生態，非生態迎合工法。3.由「與水抗衡」轉為「與水共存」。
★「還地於河」這四字看似簡單，實際上是要考慮複雜的生態系統。因此，並不是每一條河流或整條河流都是統一版本，而是適地適性地進行適當的做法。
★還地於河背後的精神是：增加地下水回滲的機會、增加洪泛來時涵容水量。
1.將河流截彎取直的沙洲重新還給河。過去該區九成河川都被截彎取直、或將沙洲填成建地，河道縮小，洪峰量自然增加。例如流經慕尼黑的Isar河，過去蜿蜒沙洲被整理成公共設施用地，現在則慢慢把土地回復成沙洲親水區，再還給河流。
2.濕地重現。在河流經過之處散設大小不一的溼地來涵容河水，同時也讓生態自然繁衍，增加生物多樣性。溼地並非隨意設置，而是經過各種因素的考慮。
3.原河流堤防高牆降低，河道增寬，水泥高牆改成低矮、寬敞、土堤與硬體結合的堤防。堤防上與滯洪區猶如一個自然生態園地。河道的回復做法不同，尤其是城市中是刻意地不讓矮灌木生長，因為會阻礙水流。因此在固定的時間有固定的人（地景照料師）來整理植物。而在比較鄉村的地方則會進行讓滯洪池「自然地」回復自然，沒有人為的整理。
4.滯洪池的設置。有大型滯洪池〔嚴格來講應該是滯洪區〕，例如該處叫Urspring小鎮，2005年在鄉村發展計劃整修了滯洪池的堤壩與出水口，有效留住七成五水量。另外在Hirschbach附近小鎮上頭低窪區設立三個連續性滯洪池，可有效留住4000立方公尺水量。
或者如Glonn河利用溝渠將水導入小滯洪池，再經由閘門重新引回河流。平日閘門開放，小滯洪池猶如小河；洪水來了，閘門關閉，水在滯洪區停留，形成一個大滯洪池，避免水流入河流而漫淹下游的鄉鎮。
★ 與台灣最大的不同：1.台灣取水是用水泥壩把水擋下來；排水則用水泥堤防讓水快快流出去！而巴伐利亞是「讓水留在該留的地方」、「把河流的地方還給河」。
台灣官員最想逃避的事--與民溝通
〔三〕如何與民眾溝通：治水的問題牽連甚廣，森林、河流、農地利用…等等。該處有廣大的農業區，計畫將農地與治水計畫結合，就會涉及土地徵收問題，也是與民眾溝通過程最困難的事。因此，徵收私人土地是最後不得不的手段。
1. 把計畫說清楚。向民眾說清楚計劃、不斷討論、不斷修正，但是不是數人頭式的決策表決。這個部份政府官員思維是不隱瞞，說清楚，同時設計課程讓民眾「學習」如何知道這些計畫的執行，還有參訪考察行程。由下而上絕對會比由上而下更能將事情做好，他們是這麼認為。
2. 對於土地徵收人民可以向法院抗告。對於徵收採自願式，如強制徵收，人民依基本法可向法院提出訴願抗告，整個訴訟經常費時四、五年，因此強制徵收是最後手段，而且是最沒有效率的做法。
3. 土地重劃：治水如需要利用農地，例如劃為滯洪池，可用土地重劃，以地易地進行農地交換。前提是，地方政府在平時就要先買土地，才能有地和農民進行交換。
4. 地役權：不徵收土地，將私人農地劃為滯洪使用，平常民眾依然進行農耕；但依法用地價（市價）20%的金額，來買一個地役權權利（並非每年都要買，只買一次），即「讓田被水淹」的權利。其他因淹水而導致的農損，再依次另外補償。
工程中看到地景與人文價值
德國人面對水或河流，並非只堅持技術性防洪措施或是堅持「自然」，而是適地適性思考最適合的解決方法。此外，整個治水計畫有兩個前提是不能逾越的，那就是憲法對財產權的保障，及對於農業的保護。即便在現在工業化的世代，維持農地面積、及農地農用的政策，在德國是上位的政策依歸。因此，國民生產毛額中農業佔15%，每年產值約1200億歐元，僅次於機械、汽車類。
整個治水計畫中讓人最動容的是：確認農村地景的價值，尊重文化歷史脈絡，而且是在工程計畫中列為上位的思考。地景、人文歷史的保存不是放任其在所謂自由經濟市場中消長，而是積極保護。在德國歐盟每年進行農業補貼，保持農民收入達平均國民收入的六成。巴伐利亞農民表示補貼佔總收入一半，以保持農地面積。如生產過剩，也不休耕，採粗耕與補助方式維持，因粗耕還能有地下水補注的生態功能。
不要政治權謀，只要永保安康
倘若我們只想「與水抗衡」，那水便永遠與我們處於戰爭狀態。請問，你如何能期待對戰的他方可以和平且溫柔地待你？面對水治理，需要的是從源頭到末梢的思維改變；否則永遠無解。水治理不能是泛政治權謀的操作，而是從國土保安與利益眾生的「永保安康」整體思考。
現在，該是我們謙卑、且真誠地問問水：「你想往哪裡去？」
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